Referendum, separazione delle carriere: confronto tra Italia e resto d’Europa

Il 22 e 23 marzo 2026 gli italiani sono chiamati a votare su una delle riforme costituzionali più discusse degli ultimi trent’anni. Il referendum confermativo — il quinto nella storia della Repubblica — riguarda la legge costituzionale approvata dal Parlamento il 30 ottobre 2025 che modifica sette articoli della Costituzione, introducendo la separazione formale tra magistratura giudicante e requirente, due distinti Consigli Superiori della Magistratura e una nuova Alta Corte disciplinare. Nessun quorum è richiesto: conta solo la maggioranza dei voti validi espressi.

Uno degli argomenti più usati nel dibattito pubblico, dai sostenitori del Sì, è che l’Italia sarebbe rimasta sola in Europa a non separare le carriere di giudici e pubblici ministeri. L’affermazione ha una base reale. Ma il quadro europeo è più articolato di come viene raccontato — e alcune delle sue sfumature cambiano il senso della discussione.

L’Italia e la Grecia: gli unici due nell’UE con magistratura unitaria

Secondo i dati disponibili per i 27 paesi dell’Unione Europea, 22 su 27 hanno le carriere di giudici e pubblici ministeri separate, anche se con vari gradi di indipendenza dal potere esecutivo. Solo in tre paesi — Belgio, Francia e Spagna — la separazione è considerata solo formale. E solo in due paesi, Italia e Grecia, le carriere di PM e giudici sono unite.

In Italia, attualmente, giudici e pubblici ministeri entrano in magistratura attraverso un unico concorso, seguono la stessa formazione e fanno parte dello stesso ordine professionale. Il passaggio da una funzione all’altra è stato progressivamente ristretto nel tempo — la riforma Cartabia lo ha limitato a una sola volta nei primi anni di carriera — ma è rimasto formalmente possibile fino ad oggi.

Con la riforma sottoposta a referendum, questo passaggio sarebbe vietato in modo assoluto: ogni magistrato sceglie il proprio ruolo all’inizio della carriera e non può più cambiarlo.

Separato non significa lo stesso in tutta Europa

Qui la narrativa semplificata si inceppa. Quando si dice che 22 paesi su 27 “separano” le carriere, si descrive una realtà istituzionale molto eterogenea. In alcuni ordinamenti i pubblici ministeri fanno parte del potere giudiziario, in altri sono collocati come autorità indipendenti o all’interno dell’esecutivo, ma con diversi gradi di autonomia. Non esiste una linea di confine netta tra sistemi “separati” e “unificati”.

La distinzione rilevante non è solo tra chi ha e chi non ha la separazione formale delle carriere, ma tra i diversi gradi di autonomia che il pubblico ministero conserva nei sistemi separati. E qui i dati europei offrono una sorpresa.

In nove paesi — tra cui Germania, Polonia e i paesi scandinavi — il pubblico ministero è formalmente inserito nell’ambito del potere esecutivo, ma dispone di autonomia funzionale: può decidere in modo indipendente se e come avviare un procedimento penale e nella conduzione delle indagini, senza ricevere istruzioni dirette dal governo o dal Ministero della Giustizia.

Questo significa che in questi sistemi il PM è separato dal giudice, ma dipende — almeno gerarchicamente — dall’esecutivo. Una condizione che non ha equivalenti nell’attuale sistema italiano, dove il pubblico ministero gode della stessa indipendenza formale del giudice.

Come funziona in Germania: la separazione più netta — con un legame all’esecutivo

In Germania la separazione tra giudici e pubblici ministeri è storicamente radicata e molto più netta. I giudici, dopo il concorso e il periodo di prova, acquisiscono l’inamovibilità e sono nominati a vita. I pubblici ministeri invece appartengono alla categoria dei funzionari e dipendono dal potere politico, in quanto assoggettati alle direttive del Procuratore generale e del ministro della Giustizia del rispettivo Land.

Nella Costituzione tedesca il PM non viene mai nominato. L’articolo 92 sancisce che “il potere giudiziario è attribuito ai giudici”. Nel sistema tedesco, quello del giudice è uno status di rango costituzionale, mentre il PM è inquadrato come funzionario dell’esecutivo.

Questa asimmetria ha una conseguenza pratica precisa: in Germania, un governo può — almeno in linea di principio — indirizzare le priorità dell’azione penale attraverso il proprio controllo gerarchico sulle procure dei Länder. Nella pratica quotidiana l’interferenza è considerata limitata, ma la dipendenza formale esiste e viene considerata una delle caratteristiche strutturali del sistema.

Il caso francese: separazione formale, corpo unico nella realtà

La Francia è forse il caso più citato impropriamente nel dibattito italiano. In Francia la magistratura è organizzata come un corpo unico: giudici, chiamati magistrats du siège, e pubblici ministeri, chiamati magistrats du parquet, appartengono allo stesso ordine professionale e, sul piano formale, le loro carriere non sono separate.

Ciò che li distingue, in modo rilevante, è lo status giuridico: l’articolo 64 della Costituzione francese garantisce l’inamovibilità solo ai giudici, mentre per i pubblici ministeri è il Ministro della Giustizia a decidere sul trasferimento “nell’interesse del servizio”. La “separazione” è quindi parziale e discutibile.

La stessa Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte sottolineato come il pubblico ministero francese non possa essere considerato un’autorità giudiziaria pienamente indipendente, proprio a causa di questo legame gerarchico con il governo. Presentare la Francia come modello di “separazione delle carriere” come fa una tabella ampiamente circolata sui social network, è quindi una semplificazione che non regge all’analisi delle fonti primarie.

Il modello spagnolo: carriere separate, ma il procuratore lo nomina il governo

La Spagna viene spesso citata come esempio di separazione efficace e riuscita. In Spagna le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri sono nettamente separate. La legge distingue esplicitamente la carriera giudiziaria (Carrera Judicial) da quella requirente (Carrera Fiscal). Il sistema non consente il passaggio da una funzione all’altra nel corso della vita professionale.

Su questo punto il dato è accurato. Ma c’è un elemento che raramente compare nel dibattito italiano: il Procuratore generale dello Stato spagnolo è nominato dal Re su proposta del Governo, ed è letteralmente chiamato a rispondere alla politica. Prima di essere nominato deve comparire davanti alla Commissione competente del Parlamento per una valutazione dei meriti e dell’idoneità.

Il PM spagnolo, dunque, ha carriera separata dal giudice, ma il vertice della pubblica accusa risponde al potere politico in modo diretto. Anche la Spagna ha un organo di autogoverno della magistratura unitario — il Consejo General del Poder Judicial — che copre sia giudici che procuratori, pur con funzioni distinte.

Il nodo della questione italiana: cosa cambia davvero con la riforma

La riforma sottoposta a referendum modifica sette articoli della Costituzione (87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110). I cambiamenti principali sono tre.

Il primo è la separazione delle carriere in senso stretto: giudici e pm apparterrebbero a due corpi diversi — la magistratura giudicante e la magistratura requirente — con concorsi e percorsi professionali separati, e non sarebbe più consentito il passaggio da un ruolo all’altro.

Il secondo è la nascita di due CSM distinti: uno per i giudicanti e uno per i requirenti, entrambi con composizione a prevalenza togata, i cui componenti laici vengono estratti a sorte da elenchi formati dal Parlamento.

Il terzo è l’istituzione di una nuova Alta Corte disciplinare con 15 componenti — nove magistrati sorteggiati tra quelli che lavorano o hanno lavorato in Cassazione e sei laici — che accentra le competenze disciplinari oggi in capo al CSM. Contro le sue sentenze i magistrati non potranno più ricorrere in Cassazione.

Un dato che raramente entra nel confronto: i numeri della giustizia italiana

Prima di votare, vale la pena guardare ai numeri strutturali del sistema. Secondo il Rapporto CEPEJ 2024, basato sui dati 2022: l’Italia impiega in media 2.356 giorni per chiudere una causa civile o commerciale attraverso i tre gradi di giudizio: 540 giorni per il primo grado, 753 per il secondo, 1.063 per il terzo.

L’Italia ha 12,2 giudici professionali ogni 100.000 abitanti (circa 7.180 in totale), contro una mediana del Consiglio d’Europa di 17,6. Il divario si amplia ulteriormente per i pubblici ministeri: in Italia sono 3,8 ogni 100.000 abitanti, contro una mediana europea di 11,2.

La separazione delle carriere non incide direttamente su nessuno di questi indicatori. Anche i suoi sostenitori non lo sostengono: la riforma riguarda l’architettura istituzionale della magistratura, non i tempi dei processi o la carenza di organico. Chi vota deve sapere che sta decidendo su una cosa diversa dal problema della lentezza della giustizia.

Cosa resta fuori dal confronto europeo

Il confronto con l’Europa è utile per capire che la magistratura unitaria all’italiana è minoritaria nel continente. Lo è. Ma il confronto smette di essere utile quando viene usato per suggerire che la separazione delle carriere produca automaticamente sistemi giudiziari più efficienti, più imparziali o più indipendenti dalla politica.

Là dove vige la separazione delle carriere, la pubblica accusa è quasi sempre in qualche modo collegata al potere politico, che spesso la controlla. Nella stragrande maggioranza di questi sistemi i pubblici ministeri dipendono dall’esecutivo, essendo gerarchicamente subordinati o al ministro della Giustizia o a un Procuratore generale di nomina governativa.

La riforma Nordio, se confermata dal referendum, separerebbe le carriere mantenendo al pubblico ministero la stessa indipendenza formale dall’esecutivo che ha oggi. Su questo punto, il modello italiano post-riforma sarebbe distinto da quello tedesco, da quello francese e da quello spagnolo: avrebbe carriere separate, ma conserverebbe l’autonomia del PM dal governo che nessuno degli altri sistemi “separati” garantisce nella stessa misura.

Questa è la caratteristica che rende il confronto europeo, da solo, insufficiente per decidere come votare.